Per giustificare il mancato accesso agli atti, non è sufficiente che le valutazioni assumano potenziale rilievo per la strategia difensiva dell’Amministrazione nell’ambito del giudizio civile (Consiglio di Stato, Sezione III, Sentenza 31 gennaio 2020, n. 808)

Il T.A.R. Lombardia accoglieva il ricorso avverso la nota del 4 luglio 2019, con la quale l’Ospedale Maggiore di Lodi Distretti e Presidi Lodigiani – Azienda Socio Sanitaria Territoriale di Lodi negava l’accesso agli atti e ai documenti richiesti con le istanze del 20 giugno 2019 e del 26 giugno 2019, concernenti: a) denuncia di sinistro all’assicurazione; b) perizia medico legale eventualmente espletata in relazione al decesso della [omissis]; c) copia del contratto di assicurazione intercorrente con l’Ospedale Maggiore; d) verbale (o verbali) di valutazione del Comitato Valutazione Sinistri (CVS); e) lettera di massima esposizione eventualmente inviata dalla Compagnia assicuratrice all’Ospedale Maggiore di Lodi; f) ogni altra documentazione e/o informativa relativa alla vicenda in questione.

Il diniego veniva fondato su due motivi:

(a) sul fatto che la responsabilità sanitaria non sarebbe stata ancora accertata

(b) sulla considerazione che i verbali del CVS e le perizie sarebbero da intendersi quali atti connessi a liti in potenza o in atto e perciò sottratti all’accesso al fine di salvaguardare il diritto di difesa dell’Amministrazione.

Per quanto concerne il primo aspetto il TAR ha osservato che “l’interesse della ricorrente è proprio quello di verificare se il decesso sia effettivamente imputabile alla responsabilità della struttura sanitaria; sicché del tutto ininfluente è la circostanza che tale responsabilità non sia ancora stata accertata”.

Riguardo al secondo aspetto, richiamato l’art. 4 l. n. 24/2017, a mente del quale «le prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private sono soggette all’obbligo di trasparenza, nel rispetto del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196» e «la direzione sanitaria della struttura pubblica o privata, entro sette giorni dalla presentazione della richiesta da parte degli interessati aventi diritto, in conformità alla disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi e a quanto previsto dal codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, fornisce la documentazione sanitaria disponibile relativa al paziente…», ha evidenziato che “non possa essere negato l’accesso alle perizie mediche ed ai verbali dei comitati valutazione sinistri istituiti all’interno delle strutture ospedaliere”, imperocché “questi documenti vengono formati per istruire le procedure iniziate a seguito delle richieste di risarcimento danni avanzate da terzi e – seppur non funzionali all’attività di cura del paziente – hanno comunque natura affine alla documentazione medica giacché il loro scopo non è quello di definire la strategia difensiva dell’amministrazione (compito questo riservato ai pareri legali che vengono redatti anche sulla scorta delle risultanze di perizie e verbali del CVS), ma esclusivamente quello di accertare se, nello specifico caso concreto, all’interno della struttura siano state correttamente applicate le regole della scienza medica”.

Mediante i motivi di appello, la appellante A.S.S.T. Lodi deduce in primo luogo che il T.A.R., nell’affermare la sussistenza in capo alla originaria ricorrente dell’interesse all’accesso, avrebbe errato nel ricondurlo all’accertamento delle “reali cause del decesso”, ovvero alla verifica “se il decesso sia effettivamente imputabile alla responsabilità della struttura sanitaria”: essa allega, in senso contrario, che dall’istanza di accesso del 20 giugno 2019 si evince che l’interesse fatto valere attiene al procedimento finalizzato al perfezionamento di un eventuale accordo transattivo ed alle ragioni della sua mancata adozione, ciò che ne tradirebbe la connotazione esplorativa e la finalizzazione alla acquisizione di informazioni richiedenti una attività di elaborazione da parte della P.A.

Il motivo non è meritevole di accoglimento.

Dall’istanza di accesso del 20 giugno 2019 si evince infatti che la richiesta di accesso, pur scaturendo dalla mancata definizione in chiave transattiva della controversia concernente il risarcimento dei danni conseguenti al decesso, è funzionale alla difesa in giudizio degli interessi della parte richiedente, una volta sperimentata la non fruttuosità della soluzione transattiva: sussiste quindi, come evidenziato dal T.A.R., la connessione strumentale tra l’acquisizione della documentazione oggetto dell’istanza di accesso e la tutela dell’interesse risarcitorio vantato dai proponenti, quali eredi.

Inoltre, l’introduzione del giudizio risarcitorio non priva di ogni utilità la domanda di accesso, ma semmai corrobora il collegamento funzionale tra la richiesta ostensione e la tutela della posizione sostanziale di base.

Deduce inoltre la parte appellante che la ricorrente non ha differenziato l’interesse diretto, attuale e concreto, eventualmente sussistente, in ordine a ciascuno dei documenti indicati, evidenziando che, anche se la controparte dovesse entrare in possesso dei documenti di cui ha richiesto l’accesso, non si comprende quali potrebbero essere gli effetti positivi nei suoi confronti, anche in relazione alla domanda risarcitoria che ha già proposto, tanto più che essa stessa ritiene che la CTU espletata nell’ambito del procedimento per accertamento tecnico preventivo ex art. 696-bis c.p.c. abbia già positivamente accertato l’an della pretesa.

Anche tale motivo è infondato.

Una volta acclarata la sussistenza di un collegamento funzionale tra l’accesso ai documenti e la tutela della posizione sostanziale di cui è titolare l’istante, siffatto collegamento non debba essere specificato, se non a pena di ridondanza della puntualizzazione, in relazione a ciascuno dei documenti richiesti.

La parte appellante non ha infatti specificamente censurato la sentenza appellata – ma si è limitata a sostenere che il T.A.R. avrebbe completamente disatteso il fatto che il privato non ha una posizione di interesse legittimo tutelabile avanti al Giudice amministrativo in ordine agli atti, tra i quali i verbali del CVS e le perizie medico/legali, con i quali l’amministrazione sanitaria organizza e attua al proprio interno l’attività di prevenzione e gestione del rischio (c.d. risk management) – laddove ha escluso la riconducibilità dei documenti oggetto dell’istanza di accesso alla suddetta sfera operativa.

Inoltre, l’introduzione del giudizio risarcitorio non priva di ogni utilità l’accesso documentale, tenuto conto che la disponibilità dei documenti richiesti assume precipuamente rilievo nella fase istruttoria del giudizio, al fine di influire sulla formazione del convincimento del Giudice in senso conforme alle aspettative dell’attore,

Infine, è vero che, sulla base del Regolamento approvato con la delibera ASST il CVS assolve anche funzioni propriamente riconducibili alla funzione di risk management, soggetta quindi al divieto di acquisizione o utilizzazione dei relativi atti e verbali “nell’ambito di procedimenti giudiziari” di cui all’art. 16, comma 1, l. n. 24/2017.

Tuttavia, l’accesso soddisfa una finalità più ampia rispetto a quella consistente nella produzione e/o utilizzazione in giudizio dei documenti, il cui divieto, quindi, non è idoneo ad elidere l’utilità dell’acquisizione per la parte richiedente.

Per quanto riguarda l’inerenza dei documenti alla strategia difensiva dell’Amministrazione, è pacifico l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “la giurisprudenza costante del giudice amministrativo, con riferimento alla richiesta di accesso dei pareri legali, ne riconosce l’ostensione in accoglimento dell’istanza d’accesso quando tale parere ha una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso; nega invece l’accesso quando il parere viene espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio”.

Gli atti del CVS e le perizie medico-legali, sottolinea il Consiglio di Stato, si inseriscono “nell’ambito di un procedimento funzionale alla individuazione di una soluzione compositiva della potenziale controversia risarcitoria: essi, quindi, pur non essendo direttamente funzionali alla difesa in giudizio dell’Amministrazione, possono effettivamente contenere valutazioni di ordine strategico-difensivo, sottratte in quanto tali al regime ostensivo sulla scorta della giurisprudenza citata, ulteriori rispetto a quelle di carattere strettamente ricognitivo (della dinamica degli eventi) o valutativo (dei profili medico-legali della vicenda).”

Concludendo, l’appello viene parzialmente accolto, in accoglimento della domanda subordinata avanzata dalla parte appellante, nel senso che l’esibizione dei documenti in oggetto dovrà avvenire mediante l’impiego degli opportuni accorgimenti (stralcio, omissis ecc.), atti ad assicurare la salvaguardia del diritto di difesa dell’Amministrazione appellante, accompagnati dalla attestazione da parte del responsabile del procedimento che le parti omesse o stralciate contengono effettivamente valutazioni di carattere difensivo dell’Amministrazione elaborate in funzione del contenzioso instaurato in sede civile.

Il Consiglio di Stato precisa che al fine di giustificare la mancata ostensione, tenuto conto del carattere eccezionale del limite, non sarà sufficiente che le valutazioni possano assumere potenzialmente rilievo ai fini della elaborazione della strategia difensiva dell’Amministrazione nell’ambito del giudizio civile, ma sarà necessario che siano state formulate in diretta ed immediata funzione della strategia difensiva da assumere in quel giudizio (e non, quindi, ai soli fini delle decisioni da assumere in sede di eventuale definizione extra-giudiziale della controversia, cui direttamente attengono le funzioni del CVS).

Avv. Emanuela Foligno

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