Il punto centrale della responsabilità aquiliana è l’ingiustizia del danno

Elemento centrale nella responsabilità aquiliana è l’ingiustizia del danno, che deve essere dimostrata in giudizio, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di responsabilità contrattuale. La lesione di interessi legittimi è di natura aquiliana (Consiglio di Stato, sez. IV, Sentenza 16 maggio 2025, n. 4225).

Risarcimento danno da lesione di interessi legittimi

Il giudizio oggetto del presente commento riguarda una domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 30, comma 4, del Codice del processo amministrativo, proposta a seguito della mancata conclusione, nei termini previsti, del procedimento amministrativo avviato con la diffida del 6 marzo 2018. Tale diffida, notificata al Comune di Napoli, conteneva la richiesta di adottare la dichiarazione di pubblica utilità e di apporre il vincolo preordinato all’esproprio sugli immobili intestati all’I.A.C.P. della Provincia di Napoli.

La società ricorrente-appellante riferisce di essere concessionaria della progettazione, costruzione e gestione delle strutture da adibirsi a custodia di autoveicoli privati, in virtù di convenzione rep. 61737 del 5 marzo 1990 e atto aggiuntivo rep. 66109 del 25 febbraio 1997, nell’ambito della quale ha realizzato il parcheggio denominato “Morelli” ubicato in Napoli nell’omonima via. In relazione a tale parcheggio, si è resa necessaria, per ottimizzare il parcheggio, la realizzazione di una uscita alternativa a quella prevista nel progetto originario per l’utilizzazione della quale ha preso in locazione (con contratto in data 8 marzo 2010) alcuni locali di proprietà dello I.A.C.P. per una ampiezza di mq. 441 al prezzo concordato di €. 102.917,76 annui. Tale contratto è ancora in corso ma avrebbe determinato (alla data del 6 marzo 2018) una passività di euro 1.325.892,24 già versate e di euro 614.231,00 da versare.

Diffida per pubblica utilità ed esproprio

Pertanto, con nota del 6 marzo 2018, la Società ha diffidato il Comune di Napoli “affinché proceda ad adottare la dichiarazione di pubblica utilità e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio relativamente agli immobili… segnatamente identificati nel catasto dei fabbricati di Napoli alla Sez. SFE, foglio 3, p.lla 179 subb 5 e 8 intestati all’Istituto Autonomo Case Popolari della provincia di Napoli, dichiarandosi nel contempo disponibile a sostenere l’esborso relativo alle procedure espropriative ed al versamento dell’indennizzo che risulterà dovuto allo IACP della provincia di Napoli per l’esproprio dei cespiti di sua proprietà descritti in premessa, salvo verifica dell’importo da corrispondere a tale titolo e salvo conguaglio di quanto già versato allo IACP per la stessa causale…”.

Ricorso al TAR e sentenze di primo grado

A fronte dell’inerzia del Comune, la Società ha proposto ricorso innanzi al TAR per la Campania, con ad oggetto anche il risarcimento del danno da ritardo. Il TAR, sentenza n. 4225 del 1° agosto 2019), ha accolto il ricorso avverso il silenzio inadempimento del Comune e rimesso la causa sul ruolo ordinario per la definizione della domanda risarcitoria ex art. 30 comma 4 c.p.a. Con successiva sentenza, n. 6390 del 17 ottobre 2022, ha deciso anche la domanda risarcitoria, nello specifico:

• a) Ha qualificato la domanda proposta dalla società come di accertamento della responsabilità per lesione di interessi legittimi da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
• b) Ha qualificato la responsabilità in questione come “da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale”.
• c) Ha chiarito che l’“Elemento centrale nella fattispecie di responsabilità è quindi l’ingiustizia del danno, che deve essere dimostrata in giudizio, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di responsabilità contrattuale, e che implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto solo se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato che questo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere”.
• d) Ha osservato che “la rappresentata esigenza di utilizzare gli immobili di IACP nasce dalla volontà della società ricorrente di ottimizzare gli accessi e non dalla impossibilità di eseguire il progetto come originariamente approvato dall’amministrazione (secondo cui l’ingresso e l’uscita dei veicoli e dei pedoni dovevano essere concentrati nello slargo lungo via Morelli antistante il parcheggio)” e che “il mancato accoglimento della istanza di parte ricorrente non preclude alla medesima di esercitare la propria attività secondo le modalità prestabilite nel progetto originario”.
• e) Ha ritenuto non “ipotizzabile la ragionevole probabilità dell’accoglimento della domanda” procedimentale, “tenuto conto dell’ampia discrezionalità del potere espropriativo del Comune … e della preliminare valutazione reiettiva fornita dall’amministrazione locale che, con nota del 30.8.2022, ha notificato un preavviso di rigetto della istanza ex art. 10 bis della L. n. 241/1990”.
• f) Ha concluso nel senso che “l’avvio della procedura espropriativa comporterebbe apposita variante allo strumento urbanistico e si innesta a sua volta con il potere urbanistico di regolazione dell’assetto del territorio, parimenti connotato da elevati profili di discrezionalità che impediscono di ravvisare la spettanza del bene della vita, ovvero la ragionevole probabilità di accoglimento della istanza del privato”.

Appello della società dei parcheggi e motivazioni

La Società dei parcheggi ha presentato appello. Deducendo:

1. error in iudicando in relazione alla domanda di risarcimento del danno ex art. 30, comma 4, del c.p.a. conseguente al mancato rilascio della pubblica utilità finalizzata all’esproprio richiesto dalla concessionaria ai sensi dell’art. 8 della convenzione stipulata inter partes e l’inosservanza del termine di conclusione del procedimento;
2. il giudice di prime cure ha respinto il ricorso escludendo in radice che, nella specie, il danno provocato dall’Amministrazione possa essere di natura contrattuale, inquadrando la fattispecie nella categoria del cd danno da ritardo laddove, invece, la pretesa dell’attuale era ancorata e traeva origine dalle disposizioni della Convenzione stipulata inter partes;
3. il TAR non avrebbe considerato che:
   -) se l’Amministrazione comunale avesse tempestivamente e nei termini di legge dato riscontro alla diffida della Concessionaria dei parcheggi dichiarando la pubblica utilità ed apponendo il vincolo preordinato all’esproprio relativamente agli immobili indicati in questione, intestati all’Istituto Autonomo Case Popolari della provincia di Napoli, l’appellante avrebbe evitato di dover sostenere, ancora per tutto il tempo di durata della Convenzione, gli importi a titolo di canone da corrispondere allo IACP.
4. sarebbe errata l’affermazione del TAR secondo cui “il mancato accoglimento della istanza di parte ricorrente non preclude alla medesima di esercitare la propria attività secondo le modalità prestabilite nel progetto originario” posto che l’istanza della società dei parcheggi è collocata in un periodo storico in cui la variante era già stata approvata ed eseguita, sicché, non era proprio possibile rispettare le modalità di esercizio di cui al progetto originario ed è per questo che si invocava la pubblica utilità per procedere all’esproprio della porzione di area non in proprietà comunale” –

Infondatezza dell’appello e mutatio libelli

L’appello viene considerato infondato.
È corretto l’inquadramento svolto dal TAR nella categoria del danno da ritardo. Tanto si evince sia dal petitum che dalla causa petendi azionati dalla società nel ricorso di primo grado. L’azione risarcitoria è stata proposta espressamente e testualmente per il “Risarcimento del danno ex art. 30, comma 4, c.p.a. conseguente all’inosservanza del termine di conclusione del procedimento”.

La domanda risarcitoria è proposta come “conseguenza rispetto all’ordine a provvedere, gravante sull’Amministrazione comunale in ragione del mancato adempimento rispetto alle clausole contenute nella Convenzione stipulata con l’appellante; clausole da quest’ultima invocate, prima nei vari atti di diffida e sollecitatori e successivamente con lo stesso ricorso introduttivo, nella parte relativa al silenzio inadempimento”.

Responsabilità aquiliana e ingiustizia del danno

I fatti costitutivi posti a fondamento dell’azione e l’oggetto della domanda giudiziale sono inequivoci: la domanda è stata avanzata, infatti, per conseguire il risarcimento del danno da ritardo provvedimentale e non da inadempimento della convenzione. La pretesa fatta valere dalla Società con il motivo di appello in esame si sostanzia, sotto altro profilo, in un’inammissibile mutatio libelli poiché tende a introdurre una domanda nuova nel corso della lite che l’art. 104 c.p.a. non consente.
Ed ancora, la Società ricorrente ritiene che il TAR non avrebbe colto la sostanza la doglianza laddove era stato evidenziato che l’Amministrazione avrebbe “pervicacemente insistito nel comportamento silente ed ostativo, costringendo la società dei parcheggi a intraprendere il giudizio e a stipulare anche il secondo contratto di locazione con l’ex IACP della Provincia di Napoli nei cui confronti la ricorrente ha dovuto continuare a pagare il canone annuale”.

La censura non coglie nel segno. Va in primo luogo ribadito che il TAR non ha negato, in assoluto, l’inerzia dell’Amministrazione comunale, né tantomeno ha escluso la possibilità di configurare, in astratto, una fattispecie di responsabilità per danno da ritardo. Quello che il TAR ha escluso è la sussistenza, nella specie concreta, degli elementi costitutivi del danno risarcibile.

In particolare, il TAR ha ritenuto che: a) l’istanza non avesse fondamento giuridico, né vi fosse ragionevole probabilità di accoglimento della stessa, anche in considerazione dell’ampia discrezionalità dell’Amministrazione nell’avviare un procedimento espropriativo. b) non vi fosse prova, né allegazione adeguata, dell’ingiustizia del danno lamentato, nel senso richiesto dalla giurisprudenza consolidata in materia.

Esclusione del diritto alla pubblica utilità e rigetto dell’appello

Le conclusioni del TAR risultano pertanto immuni dai vizi denunciati. L’appello deve essere rigettato.

Infatti, come già osservato, il danno lamentato non è riconducibile ad una condotta antigiuridica dell’Amministrazione, ma è semmai collegato alla libera scelta imprenditoriale della Società di avvalersi di locali non indispensabili per l’esercizio dell’attività, né previsti nel progetto originario, allo scopo di migliorare le modalità di accesso al parcheggio.

Tale scelta non comporta automaticamente il diritto alla dichiarazione di pubblica utilità e all’avvio del procedimento espropriativo. Né può tradursi in un obbligo giuridico per la Pubblica Amministrazione di attivare la procedura richiesta, in presenza di valutazioni urbanistiche e pianificatorie che rientrano nella sua sfera di discrezionalità tecnica e amministrativa.

Per tutte le ragioni esposte, l’appello proposto dalla Società deve essere respinto, con conferma integrale della sentenza impugnata.

Avv. Emanuela Foligno

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