Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa (nel caso di specie a cartella esattoriale), spetta alla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi posti a fondamento della sua pretesa e non sull’opponente, che li ha contestati

La vicenda

La ricorrente aveva proposto opposizione alla cartella esattoriale notificatale nel 2012 ad istanza di Equitalia Sud S.p.a., che le aveva intimato il pagamento della somma di 198,30 euro a fronte di una ordinanza ingiunzione emessa nel 2007 per “recupero ticket per servizio di trasporto pubblico locale”. Nella narrativa del ricorso la ricorrente aveva esposto di non aver mai ricevuto la notificazione dell’ordinanza ingiuntiva, della quale eccepiva quindi l’inesistenza.

Si costituivano in giudizio la società di trasporti pubblici e l’Ente di riscossione eccependo entrambe l’intempestività del ricorso e resistendo nel merito alla pretesa.

All’esito del giudizio di primo grado, l’adito giudice di pace rigettava il ricorso, ritenendo, inammissibile l’opposizione proposta ai sensi della L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 23 perché depositata oltre il termine di trenta giorni dalla notificazione della cartella opposta. Rigettava, inoltre, l’opposizione proposta ai sensi dell’art. 615 c.p.c. sul presupposto che il verbale di accertamento della violazione, notificato alla ricorrente, ai sensi dell’art. 140 c.p.c., costituisse titolo esecutivo idoneo a giustificare la successiva emissione della cartella esattoriale opposta.

Il Tribunale di Benevento riformava la decisione di prime cure quanto alla pronuncia di inammissibilità dell’opposizione, ritenendo tempestivo il ricorso, ma respingeva comunque l’impugnazione poiché il verbale di accertamento della violazione, immediatamente contestato alla ricorrente, notificato nelle forme di cui all’art. 140 c.p.c. e non opposto, costituiva titolo esecutivo idoneo a giustificare la successiva emissione della cartella esattoriale oggetto di opposizione.

Il ricorso per Cassazione

Contro tale pronuncia la contribuente ha proposto ricorso per cassazione lamentando l’errata applicazione della legge, dal momento che il Tribunale aveva – a sua detta – erroneamente attribuito al verbale di contestazione della violazione l’efficacia di titolo esecutivo, riservata invece per legge all’ordinanza ingiuntiva.

Ebbene, la censura è stata accolta perché fondata. La Corte di Cassazione (Sesta Sezione Civile, ordinanza n. 2563/2020) ha infatti osservato che nel caso di specie, non essendovi alcuna violazione di norme in materia di circolazione stradale, non era applicabile la disposizione di cui al del D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 203, comma 3 (codice della strada). Di conseguenza, nessun rilievo poteva assumere la circostanza che il verbale di contestazione, notificato alla ricorrente nelle forme previste dall’art. 140 c.p.c., non fosse stato tempestivamente opposto.

Decisiva, per converso, era la pacifica circostanza che nè la società di trasporti nè Equitalia avessero provveduto a dimostrare la regolare notificazione dell’ordinanza ingiuntiva, che ai sensi della L. n. 689 del 1982, art. 18, u.c., costituisce titolo esecutivo.

Opposizione a cartella esattoriale e onere della prova

In materia, la giurisprudenza della Suprema Corte ha già affermato che “Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’onere di allegazione è a carico dell’opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria di cui all’art. 2697 c.c.; pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi posti a fondamento della sua pretesa e non sull’opponente, che li abbia contestati, quella della loro inesistenza, dovendo, invece, quest’ultimo dimostrare, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla regolarità formale del procedimento o sulla esclusione della sua responsabilità nella commissione dell’illecito, le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall’amministrazione” (Cass. Sez. 6-2, Ordinanza n. 1921 del 24/01/2019; cfr. anche Cass. Sez. 2, Sentenza n. 5122 del 03/03/2011 e Cass. Sez. 2, Sentenza n. 1529 del 22/01/2018).

Proprio per questo -hanno aggiunto gli Ermellini- il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 8 prevede che il giudice dell’opposizione avverso l’ordinanza ingiuntiva, con il decreto di fissazione dell’udienza, ordini all’autorità che ha emanato il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria la copia del rapporto con gli atti relativi all’accertamento, nonché alla contestazione o alla notificazione della violazione. La mancata ottemperanza a detto ordine non è priva di conseguenze all’interno del processo di opposizione all’ordinanza ingiuntiva, poiché impedisce all’autorità giudiziaria di verificare il corretto esercizio del potere sanzionatorio da parte della P.A.: per questo, anche in caso di mancata comparizione in udienza dell’opponente o del suo difensore senza giustificato motivo, detto inadempimento impedisce -ai sensi di quanto previsto dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 10, lett. b) – al giudice di convalidare il provvedimento opposto.

È stato inoltre, evidenziato che nel giudizio di opposizione a ordinanza ingiuntiva (già disciplinato dalla L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 23, oggi dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7) “… la produzione di documenti da parte dell’Autorità opposta, può intervenire anche nel corso del giudizio, non avendo il termine relativo natura perentoria, e indipendentemente dalla costituzione della predetta autorità o dalla comparizione della medesima” (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 14016 del 27/09/2002,; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 26362 del 20/12/2016).

La decisione

Ne deriva che il mancato deposito in atti del giudizio di merito, da parte dell’autorità, dell’originale dell’ordinanza-ingiunzione posta a fondamento della cartella esattoriale opposta avrebbe dovuto precludere qualsiasi pronuncia confermativa della validità ed efficacia di quest’ultima, in applicazione del principio di cui al già richiamato D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 10, lett. b). Nel giudizio di opposizione a cartella esattoriale fondata su ordinanza-ingiunzione non conseguente a violazione di norme in materia di circolazione stradale, infatti, l’autorità ha l’onere, nel termine previsto dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 8 ovvero successivamente e fino alla definizione del giudizio, di depositare il titolo sul quale la cartella si fonda, rappresentato unicamente dall’ordinanza-ingiunzione, non potendo il verbale di contestazione, al di fuori dei soli casi previsti dal D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 293, comma 3, assumere valore di titolo esecutivo.

Di tali principi non aveva fatto corretta applicazione il Tribunale di Benevento; per queste ragioni, la sentenza impugnata è stata cassata e la causa rinviata al giudice di merito per un nuovo esame.

La redazione giuridica

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