La violazione dell’affidamento nella correttezza della PA configura responsabilità da contatto sociale qualificato di natura contrattuale

Le Sezioni Unite Civili della Cassazione (SS.UU., Ordinanza n. 8236 del 28 aprile 2020) chiariscono il riparto di giurisdizione fra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo in caso di azione amministrativa che lede il principio dell’affidamento.

La vicenda trae origine dalla presentazione di un progetto preliminare per la realizzazione di un complesso alberghiero mediante lo strumento del Piano Attuativo Comunale (PAC).

In riferimento al predetto progetto si sviluppava una significativa interlocuzione con gli Uffici comunali.

All’esito il Comune informava la società che la Commissione Urbanistica comunale aveva espresso parere favorevole, con segnalazione di alcuni chiarimenti e richieste di miglioramenti e con l’invito a presentare richiesta di permesso di costruire in deroga in sostituzione del PAC già presentato.

La richiesta veniva puntualmente esaudita, tuttavia l’Amministrazione comunale adottava una variante urbanistica che modificava significativamente il regime edilizio ed urbanistico dell’area interessata dal progetto in questione.

Per tali ragioni il Comune comunicava al privato la non applicabilità delle deroghe alla erigenda costruzione alberghiera e prospettava l’opportunità di presentare nuovamente un PAC.

Ciò nonostante, il Comune procrastinava eccessivamente l’esito definitivo del progetto presentato, sino a rispondere negativamente, e spingeva i professionisti a rivolgersi al Tribunale onde vedere l’Amministrazione Comunale condannata al risarcimento del danno.

Il Comune proponeva regolamento preventivo di giurisdizione invocando la giurisdizione del Giudice amministrativo, poiché mancando un vero e proprio atto amministrativo, si tratterebbe di un contenzioso in ordine alla mera violazione dei termini procedimentali e comunque la controversia rientrerebbe nella materia di edilizia ed urbanistica.

Le Sezioni Unite confermano la giurisdizione del Giudice Civile e chiariscono il rapporto tra privato e Amministrazione comunale.

In particolare viene evidenziato che la domanda è stata azionata per il provvedimento negativo emesso dal Comune dopo avere tenuto per lungo tempo comportamenti che hanno ingenerato un incolpevole affidamento in un esito positivo del procedimento concessorio.

Viene dunque lamentato un danno da comportamento e non un danno da provvedimento.

Il Consesso richiama i precedenti applicabili al caso in esame che concludevano per la giurisdizione del Giudice ordinario.

In tutti tali casi, viene sottolineato, il fondamento della giurisdizione va ravvisato nella circostanza che i privati non mettevano in discussione l’illegittimità degli atti amministrativi, ampliativi della loro sfera giuridica, annullati in via di autotutela o ope judicis, ma lamentavano la lesione del loro affidamento sulla legittimità degli atti annullati e chiedevano il risarcimento dei danni da loro subiti per aver orientato le proprie scelte negoziali o imprenditoriali confidando, fino all’annullamento di tali atti, nella relativa legittimità.

Tuttavia, nel caso in esame si tratta di stabilire se la giurisdizione del Giudice ordinario debba essere affermata anche quando nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato e abbia originato nel privato un legittimo affidamento.

Viene evidenziato che esula dalla giurisdizione amministrativa la domanda con cui il destinatario di un provvedimento chieda il risarcimento del danno subito a causa della emanazione e del successivo annullamento del provvedimento in quanto la causa petendi consiste nella lesione dell’affidamento nella legittimità del medesimo provvedimento.

La pronuncia ribadisce che l’affidamento a cui si fa riferimento anche nei precedenti analoghi, sia una situazione autonoma, tutelata in sè, e non nel suo collegamento con l’interesse pubblico, come affidamento incolpevole di natura civilistica.

La condotta dell’Amministrazione comunale ha leso un diritto soggettivo inquadrabile nella responsabilità contrattuale da contatto sociale qualificato.

Viene dunque affermato il seguenti principio di diritto: “la responsabilità che grava sulla pubblica amministrazione per il danno prodotto al privato a causa delle violazione dell’affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell’azione amministrativa non sorge in assenza di rapporto, come la responsabilità aquiliana, ma sorge da un rapporto tra soggetti – la pubblica amministrazione e il privato che con questa sia entrato in relazione – che nasce prima e a prescindere dal danno e nel cui ambito il privato non può non fare affidamento nella correttezza della pubblica amministrazione. Si tratta, allora, di una responsabilità che prende la forma dalla violazione degli obblighi derivanti da detto rapporto e che, pertanto, va ricondotta allo schema della responsabilità relazionale, o da contatto sociale qualificato, da inquadrare nell’ambito della responsabilità contrattuale; con l’avvertenza che tale inquadramento, come segnalato da autorevole dottrina, non si riferisce al contratto come atto ma al rapporto obbligatorio, pur quando esso non abbia fonte in un contratto.”

Avv. Emanuela Foligno

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